พัฒนะ เรือนใจดี ชำแหละรธน.ใหม่
สัมภาษณ์
โดย ธนเวศม์ สัญญานุจิต
หมายเหตุ - นายพัฒนะ เรือนใจดี นักวิชาการคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง ให้สัมภาษณ์พิเศษ "มติชน" ถึงแนวทางการปฏิรูปประเทศ ที่อยู่ระหว่างการดำเนินการของสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ตามโรดแมปของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)
- การปฏิรูปในตอนนี้มองว่าเป็นอย่างไร
การปฏิรูปนั้นมาจากรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 เป็นสิ่งที่สำคัญที่สุด ทีนี้กระบวนการในการสร้างรัฐธรรมนูญ นั้น ผมเห็นว่าระยะเวลาที่กำหนดไว้นั้นเป็นระยะเวลาที่ค่อนข้างตายตัว ในเวลาที่จำกัดตรงนี้ มันจะทำให้งานต้องเสร็จออกมาตามกำหนด และสอดคล้องกับที่นายกรัฐมนตรีพูดเรื่องโรดแมป ก็คือรัฐบาลก็บริหารประเทศไป สปช.หรือ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญก็ดำเนินการไป อันนี้ผมคิดว่าด้วยตัวของรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 จะเป็นตัวควบคุมการทำงานของ กมธ.ยกร่าง แต่ว่าสิ่งสำคัญที่สุดคือ ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 นั้น เปิดช่องว่าถ้าไม่เสร็จภายในระยะเวลาก็ให้ กมธ.ชุดนี้สลายไป แล้วก็เลือกกันขึ้นมาใหม่ ซึ่งเป็นสิ่งที่เราไม่อยากให้เกิดขึ้น เราอยากให้มันเสร็จตามกำหนดเวลาซึ่งผมคิดว่าการปฏิรูปนั้น ต้องเอารัฐธรรมนูญชั่วคราวปี57 เป็นตัวตั้งก่อน
- เราคาดหวังอะไรได้บ้างกับการปฏิรูปครั้งนี้
กรอบของรัฐธรรมนูญมีอยู่ 3-4 ภาค หมวดที่ว่าด้วยพระมหากษัตริย์เป็นภาคที่ 1 หมวดที่ว่าด้วยนักการเมืองและอำนาจรัฐเป็นภาคที่ 2 หมวดที่พูดถึงนิติธรรม การจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินคือภาคที่ 3 และหมวดที่พูดถึงการปฏิรูปลดการเหลื่อมล้ำเป็นภาคที่ 4 คือผมคิดว่าทุกอย่างไม่ได้สำเร็จด้วยตัวของรัฐธรรมนูญ มันจะต้องอาศัยกฎหมายในอันดับรองลงมา คือพูดง่ายๆ ก็คือ เหมือนที่ อ.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธาน กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญเคยบอกว่า 6 สิงหาคม 2558 รัฐธรรมนูญจะร่างเสร็จ ผมคิดว่ามันยังไม่ได้สำเร็จว่าบัดนี้ประเทศไทยได้ลดความเหลื่อมล้ำต่ำสูงได้ลดความเป็นธรรมแล้ว คงไม่ถึงขนาดนั้น เพียงแต่ตัวรัฐธรรมนูญจะเป็นตัวนำ คือมันไม่สำเร็จด้วยตัวรัฐธรรมนูญ แต่มันต้องมีกฎหมายที่จะต้องตามมา และยังไม่นับบริบทสิ่งแวดล้อมอื่นของสังคมอีกด้วย
- การปิดกั้นความคิดเห็นต่าง จะทำให้ปฏิรูปสำเร็จหรือไม่
เราไปเรียกว่าการปฏิรูป ความหมายมันก็เป็นด้านบวก แต่ความจริงก็คือ มีการยกร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ คือเราเรียกกันในสังคมว่านี่คือการปฏิรูป แต่นี่คือการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ ซึ่งถ้าเราดูแล้วเนี่ย หลายส่วนที่มันเป็นปัญหาในรัฐธรรมนูญปี 2540 กับปี 2550 นั้น ตอนนี้เท่าที่ดูคร่าวๆ นั้นมันก็ยังจะมีปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เช่น ที่โฟกัสเรื่องของอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ โฟกัสอำนาจของ กกต. หรือเขาพูดถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจ ซึ่งมันยังไม่ได้สมดุล ผมคิดว่าสิ่งเหล่านี้ถ้าเราพูดกันถึงอนาคต
ในตัวของกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หากพูดกันตรงๆ กมธ.ยกร่างหลายคน แม้แต่ตัวประธานคณะ กมธ.ยกร่าง ก็เป็นคนยกร่างรัฐธรรมนูญทั้งปี40 และปี 50 มาแล้ว สิ่งที่เรียกว่าเป็นความใหม่ที่จะเกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ ผมคิดว่าไม่น่าจะมีอะไรมากไปกว่ารัฐธรรมนูญปี50 แต่สิ่งที่เห็นได้ชัดก็คือ ตัวของรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเป็นการอุดช่องว่างที่องค์กรอิสระยังมีอำนาจไม่เพียงพอในการตรวจสอบรัฐบาล ก็จะเสริมอำนาจนี้ให้กับองค์กรอิสระ ยกตัวอย่างเช่น ป.ป.ช. หรือศาลรัฐธรรมนูญ ให้ตรวจสอบรัฐบาล หรือตรวจสอบฝ่ายบริหารให้มากยิ่งขึ้น ซึ่งการเปิดโอกาสให้ตรวจสอบได้มากยิ่งขึ้นนั้น หากพิจารณาระบบรัฐสภาแล้วจะพบว่าเขาจะให้ฝ่ายนิติบัญญัตินั้นทำหน้าที่
ทีนี้ถ้าเราไปหลงประเด็นว่าระบบรัฐสภาไม่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่ กลับไปเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรอิสระมากยิ่งขึ้น ตรงนี้มันจะกระทบหลักการแบ่งแยกอำนาจ แล้วมันจะนำไปสู่ปัญหาหรือวังวนเดิมๆ ก็คือเหมือนที่เราใช้กฎหมายรัฐธรรมนูญปี50 คือเกิดคล้ายๆ ว่า ฝ่ายการเมืองไม่ได้รับความเป็นธรรม ตรงนี้แหละจะก่อให้เกิดม็อบหรือความไม่พอใจ ก็เป็นวังวนเดิม ผมจึงคิดว่าการที่จะปฏิรูปหรือทำอะไรขึ้นมาใหม่นั้น อย่ามองแต่ตัวข้อขัดข้องของกฎหมายรัฐธรรมนูญปี50 ที่องค์กรอิสระตรวจสอบฝ่ายบริหารได้ไม่เต็มที่ ควรจะดูเรื่องการเสริมสร้างการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติด้วย
- คิดอย่างไรกับการที่ยกร่างรัฐธรรมนูญรับฟังความคิดเห็นไม่หมดทุกกลุ่ม
ไม่จำเป็นต้องทุกเรื่อง คือหมวดที่ว่าด้วยการแบ่งแยกอำนาจ นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ ควรจะร่างไปตามทฤษฎีการเมือง แต่ถ้าส่วนที่รับฟังความคิดเห็นจากประชาชนก็มี เช่น เรื่องสิทธิ เสรีภาพ เด็ก สตรี คนชรา พลังงาน สิ่งแวดล้อม คือถ้าเราเข้าใจว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นมีบางส่วนที่ต้องฟังความเห็นจากประชาชน แต่บางส่วนไม่ต้องฟัง มันต้องมีบางส่วนที่ประชาชนนั้นต้องมามีส่วนร่วม แต่บางส่วนมันเป็นเรื่องของทฤษฎีระบบรัฐสภา ขอบเขตการตรวจสอบระหว่างฝ่ายบริหารกับนิติบัญญัติ ตรงนี้ไม่ต้องถามประชาชน ถ้าถามแล้วจะวุ่น
ส่วนคณะ กมธ.ยกร่างฯนั้น ท่านก็ทำงานคู่ขนานได้ แต่ก็มีอยู่จำกัด เพียง 36 คน ผมคิดว่าเป็นหน้าที่ สปช.ที่ต้องเป็นสะพานเชื่อมระหว่างประชาชนกับ กมธ.ยกร่าง เรื่องนี้ต้องให้น้ำหนักที่ สปช. และก็ออกแบบสอบถามให้มันตรง หากถามไม่ตรงก็จะได้คำตอบไม่ตรง และก็จะนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญที่มันไม่สอดคล้อง
ผมพูดตั้งแต่แรกแล้วว่าความจริงคนชิมกับคนปรุงเนี่ย ต้องเป็นคนละคนกัน คนปรุงคือ กมธ.ยกร่าง ต้องไม่ใช่คนชิม และคนชิมก็ไม่ใช่คนปรุง แต่ตอนนี้เขาไปเลือกเอา สปช. 20 คน ครม. สนช. คัดเลือกมาอย่างละ 5 คน คสช.เลือกมา กลายเป็นว่าไม่มีคนนอกเข้าไปอยู่ในคณะ กมธ.ยกร่างฯ ก็พวก สนช. สปช. ครม. มีไม่กี่คน
เพราะฉะนั้นตรงนี้จะทำให้ความเห็นที่หลากหลายที่จะมาจากผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกหายไป เพราะเป็นพวกเดียวกันในการพิจารณา ตรงนี้หากจะแก้ไขก็ต้องลากสะพานไปหาประชาชน แบบสอบถามนั้นประธาน สปช.ต้องตรวจสอบให้ดี เพราะว่าถ้า สปช.ชัยภูมิบ้าง เชียงใหม่บ้าง ต่างคนต่างถือแบบสอบถามไปคนละแบบกัน มันก็ตอบกันคนละอย่าง ผลลัพธ์ออกมาก็สะเปะสะปะ สุดท้ายคนที่ทำก็คือช่างตัดเสื้อ ที่เรียกว่า คณะ กมธ.ยกร่าง ทำอะไรไม่ถูก กลายเป็นเบี้ยหัวแตก แล้วเสียเวลา เสียงบประมาณมาก
- มีคนมองว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจะไม่ปฏิรูปเพราะเสียผลประโยชน์
คงไม่เกี่ยว นั่นเป็นเรื่องที่พูดกันว่า นักการเมืองคงจะมองแต่ประโยชน์ แต่อย่าลืมว่านักการเมืองมาจากประชาชน และเป็นที่ยอมรับของสากลประเทศอยู่แล้วที่เขาถือครองระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย และนักการเมืองมาจากการเลือกตั้งในสหรัฐอเมริกา ในอังกฤษ เขาก็ใช้นักการเมืองในการปฏิรูปประเทศ ความสำเร็จที่เกิดจากการปฏิรูปประเทศจากนักการเมืองนั้นก็มีให้เห็น เพราะฉะนั้นต่อข้อถามที่ว่านักการเมืองคิดถึงแต่ประโยชน์นั้น มีเพียงบางส่วน แต่ว่ามันไม่ใช่ทั้งหมด และเราก็อย่าไปวางที่ตัวบุคคล เราควรสร้างกลไกเพื่อเอานักการเมืองที่แสวงหาผลประโยชน์ออกไปเสีย แต่ว่าหลักการก็คือว่ามันต้องมาสู่หลักการประชาธิปไตย มันจะต้องมาสู่การเลือกตั้ง อันนี้เป็นเรื่องสำคัญว่ารัฐบาลประชาธิปไตยนั้น เมื่อมีฐานมาจากประชาชน การที่จะปฏิรูป การที่จะขอความร่วมมือจากประชาชนนั้นมีมากกว่าอยู่แล้ว
- องค์กรอิสระควรมาจากประชาชน
สำคัญที่สุด ไม่ใช่ในทรรศนะของผม มันเป็นหลักสากล คือเขาจะให้ฝ่ายการเมืองเป็นผู้ตรวจสอบฝ่ายการเมืองด้วยกัน ในสำนวนของภาษาอังกฤษเขาเรียกว่า รัฐบาลจะบริหารงานอยู่ได้ตราบเท่าที่รัฐสภาให้ความไว้วางใจ คือสิ่งที่สำคัญที่สุด เป็นหัวใจของระบบรัฐสภา ไม่ใช่รัฐบาลจะบริหารงานอยู่ได้ตราบเท่าที่ศาลรัฐธรรมนูญให้ความไว้วางใจ ตราบเท่าที่ ป.ป.ช.ไว้วางใจ ตราบเท่าที่องค์กรอิสระไว้วางใจ มันไม่ใช่ คือเขาใช้เครื่องมือหรือกลไกทางการเมืองเป็นเครื่องมือควบคุมรัฐบาล เขาจะไม่ใช้องค์กรอิสระ แต่แน่นอนที่สุด ถ้ามันมีนักการเมืองหรือรัฐมนตรีขี้โกง มันก็มีกฎหมายอาญาอยู่ ก็ว่ากันไปว่าต้องติดคุกหรืออะไร หรือเราไปปรับว่าขึ้นที่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ศาลเดียวเด็ดขาดก็ว่ากันไป คือเรื่องโกงมันมีกฎหมายอาญาอยู่แล้ว แต่ผมพูดถึงการตรวจสอบในแง่การเมืองนั้น มันจะต้องใช้ฝ่ายการเมืองตรวจสอบ
- ความพยายามของ สปช.ที่ดีไซน์ระบบเลือกตั้งนั้นทำไปเพื่ออะไร
ชื่อนั้นสำคัญไฉน ถ้าหากนายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงผมบอกหลายครั้งแล้วว่าคือระบบประธานาธิบดี อันนี้สำคัญที่สุด ถ้านายกฯมาจากการเลือกตั้งโดยตรง แม้นว่าเราจะเรียกว่า "ท่านนายกฯ" แต่นั่นคือประธานาธิบดี เพราะว่าระบบรัฐสภาเขาจะไม่ให้ประชาชนเลือกนายกฯโดยตรง เขาจะให้สภาเป็นคนเลือก ประชาชนเลือก ส.ส. แล้ว ส.ส.ไปเลือกนายกฯ นี่คือระบบรัฐสภา เราจึงเห็นได้ชัดเลยว่า เป็นเรื่องที่ขาดความเข้าใจ แล้วก็ไม่ยึดโยงกับทฤษฎีการเมือง แล้วมันก็จะก่อปัญหาอย่างที่เราเห็นกัน ถ้าเลือกนายกฯและ ครม.โดยตรง
แล้วหลักการคานอำนาจอยู่ตรงไหนล่ะ สมมุติจะปรับ ครม. คนไม่ต้องเลือกตั้งกันทั้งประเทศไทยเหรอ เพราะ ครม.ต้องมาจากการเลือกตั้ง จะเอาคนนี้ออกคนนี้เข้า ก็ต้องไปจัดเลือกตั้งแล้วสภาก็มาจากการเลือกตั้ง มันมั่วเลยครับ คือมันไม่มีที่ไหนเขาทำ เห็นสื่อบางแขนงบอก ประเทศอิสราเอลเคยทำ แต่เขาไม่ได้เลือกโดยตรงแบบที่เสนอกัน คือมันเป็นรูปแบบที่มันแปลกออกไปเลย คือมันเหมือนร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้วเอามาถามลงประชามติ ก็ไม่มีที่ไหนเขาทำกัน เพราะฉะนั้นผมจึงย้ำเสมอว่ามันต้องเป็นไปตามหลักทฤษฎี ตรงนี้สำคัญที่สุดในการสร้างรัฐธรรมนูญ ไม่เช่นนั้นแล้ว เรานึกเอาว่าต้องการอย่างนั้น อย่างนี้จะเป็นความเสียหาย
- ข้อเสนอนายกฯคนนอก
เป็นการถอยหลังเข้าคลอง เพราะเราข้ามจุดนั้นมาแล้ว สมัยก่อนพรรคการเมืองทั้งหลายมาจากการเลือกตั้งเสร็จแล้วนายกรัฐมนตรีมาจากการแต่งตั้ง ผมไม่ต้องเอ่ยชื่อหรอก ใครก็รู้ เราข้ามสิ่งที่เราเรียกว่าประชาธิปไตยครึ่งใบมาแล้ว แต่เรื่องประเภทของ ส.ส.นั้นโอเค จะลองผิดลองถูกกัน ลองทำวิจัยดูว่าจะให้เหลือ ส.ส.เขตอย่างเดียว หรือจะปาร์ตี้ลิสต์ หรือจะเขตผสมปาร์ตี้ลิสต์แบบเดิมหรือจะเป็นเขตแบบวันโหวตแบบในอังกฤษก็ไม่ว่ากัน แต่ให้อิงอยู่กับหลักวิชาสามารถทำได้ เรื่องเกี่ยวกับการปรับลดประเภท ส.ส.ถือว่าเป็นการปฏิรูปเปลี่ยนแปลง อิงหลักวิชา
